姜大源三稿之大视野：建立国家资格框架——关于建立现代职业教育体系的建议（上）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》提出：“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”。作为建设现代职业教育体系的总纲，《纲要》的这段话指明了现代职业教育体系必须具备的三个基本属性：第一，要体现经济发展的需求性；第二，要体现终身学习的开放性；第三，要体现职业教育的系统性。

    但是，当前教育学历证书与职业资格证书的分离，制约了现代职业教育体系的“产教融合”。这主要表现为两套证书体系的并行：一是作为教育属性的学历证书，起于初中层次的初等职业教育，经高中层次的中等职业教育，止于专科层次的高等职业教育，由教育部门颁发；二是作为职业属性的职业资格（技能）证书，由初级工、中级工、高级工、技师、高级技师五个级别组成，由人社部门颁发。

    两者之间不存在对应关系，中职和高职学生在获得相应学历证书之时，应获取哪一级职业资格证书，并无明确的依据和规定。以至于一方面职业资格证书名目繁多，导致社会无以适从；另一方面职业资格证书与教育学历证书不能实现等同或等值，很难在就业时对经济和社会发展所需要的职业人才予以正确的评价、认定和使用。换句话说，在教育学历证书与职业资格证书之间，缺乏一个评价的参照系，一个认定的框架。

    现代职业教育体系的建立，应化解这一难题并给出一个具有长效机制的答案，这就需要有一个“跳出教育看教育”的大视野。在这里，笔者提出建立国家资格框架，整合教育和培训等各类证书、资格标准，从而实现等值、互认，是现代职业教育体系建设在机制运行上具有战略意义的选项。

    国家资格框架的功能是：由国家制定并权威颁布统筹教育学历证书和职业资格证书（技能证书）的多层级的国家资格框架，并实施行业认证制度。目的是使教育部门颁发的各类教育证书（包括普通教育证书）、专业部委和人社部门颁发的各种职业资格证书或技能等级证书，以及行业企业或社会教育与培训机构颁发的各类职业培训证书，有一个比对、评价、认定的国家平台。职业教育要以国家资格框架为基准建立与普通教育学历（包括本科及以上）等值的职业教育（包括职业培训）的分级制度。

    建立国家资格框架，一是要涵盖职业资格证书和学历资格证书，每获得一级职业资格证书，就等同于相应的学历层次证书（等值性）；二是每一层级都构成完整的职业资格，可根据经济发展与劳动市场的需要就业（需求性）；三是为获得高一级资格证书，在需要时可返回职业院校，或通过非正规和非正式学习实现职业晋升和学历晋升（开放性）。

    国家资格框架的建立将为技能人才的成长，即从新手到专家的职业发展，构建一个与之匹配的“进阶”结构和通道，可实现学历资格证书与职业资格证书的等同，职业教育与普通教育的等值，实现纵向衔接与横向沟通，进而提高职业教育吸引力，使技能人才能得到与普通教育毕业生同等甚至更高的社会地位。

    国际上，欧盟成员及候选国共46个国家建立了8级“欧洲资格框架（EQF）”制度，实现了与“欧洲高等教育资格框架（QF-EHEA）”的等值：5级资格等同于“欧洲高等教育资格框架”的“短期高等教育”（专科），6级等同于“学士”，7级等同于“硕士”，8级等同于“博士”。其中，6级“学士”，即职业本科或技能本科。现在，“欧洲资格框架”已成为欧盟各国之间教育证书和职业资格证书评估、比较及相互认定的重要依据。8级资格证书制度的层级具有规律性和科学性，2011年联合国教科文组织发布的国际教育分类也是8级（教育证书的层级）。我国也有相应的成功经验。“文化大革命”前的8级技术工人证书制度，实际上是技能人才的等级制度，也就是职业证书或技能证书制度，在我国经济发展中曾发挥过巨大作用。

    建立以国家资格框架为基础的现代职业教育体系，目的在于“健全促进就业创业体制机制”，要为每一个“蓝领”的职业生涯发展打通一个上升的通道，使其可以随时进入职业教育学习，又可随时根据需要出去；但是，这也并非意味着消灭“蓝领”，而是要使所有的“蓝领”具有与“白领”同等的社会价值和社会地位。所以，现代职业教育体系的构建，不是建立第二个以升学为导向的教育体系，它依然是一个致力于为国家经济和社会发展提供高素质劳动者和技能型人才的，以服务为宗旨、以就业为导向的教育制度。

文本来源：姜大源 《中国青年报》（2014年02月10日11版）

大思考：是升级不是升格

——关于建立现代职业教育体系的建议（中）

近年来，职业教育的改革取得了长足的进步，特别是伴随着中、高示范职业院校建设项目的开展，职业教育在遵循自身规律基础上所取得的成就，有目共睹。但是，当前在构建现代职业教育体系的进程中，如何进一步提高职业教育的吸引力？如何在所谓“后示范”时期使职业教育的发展更上一层楼？似乎有些茫然和困惑，以至于呈现出一种另类的发展“瓶颈”现象。

    这里的问题，可能更为集中的表现在：当职业院校，特别是高职院校的“升格”之路并非那么顺利，那么顺理成章之时，出路又何在？曾经的“不升本”的承诺，而又对保持现有状态的不甘，纠结之中的前行之路，又指向何方呢？

    其实，问题的实质，还是受到“就教育论教育”的思维模式的束缚，以至于对现代职业教育体系构建的认识，还存在一些误区：一是以为现代职业教育学校体系就是现代职业教育体系，以局部的概念代替了整体的概念；二是以为现代职业教育体系就是与普通教育体系一样的学历体系，以“升格”的诉求代替了“升级”的要求。

    我们看到，无论是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》，还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都对建立现代职业教育体系，不仅给予厚望，而且指明了现代职业教育体系建设的原则和路径。概括起来说，现代职业教育体系的功能定位应是：满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。职业教育的发展与改革，要坚持产教融合、校企合作、工学结合。

    中国正面临着世界第三次工业革命方兴未艾所带来的机遇。现代制造业、现代服务业、现代农业，特别是以数字制造如3D技术，以及新能源、大数据、移动互联网等为核心的现代产业体系的建立，要求中国经济从“中国制造”走向“中国创造”，逼迫着中国经济必须升级。经济发展的升级靠传统的第一次人口红利，即低技能、数量型的人口红利来促进经济增长已难以为继，但通过挖掘有利于经济增长的人口因素，创造第二次人口红利，即高技能、质量型的人口红利，将是我国经济可持续发展的关键。

    这也正是职业教育发展的机遇。因为产业的升级拉动了职业的升级，而职业的升级又催生了人才培养的职业教育升级。这意味着，职业教育升级的动因不应只是一个基于封闭的“学校围城”里的学历“升格”，而应该是在学校围城之外，伴随产业、行业、企业、职业升级的立体拉动所产生的，有着更广阔的“升级”前景。升级版的中国经济，呼唤着升级版的中国职业教育。这个升级应该是质量的升级、内涵的升级、观念的升级。

   所以，在建设现代职业教育体系之时，更多地强调职业教育的升级，具有比“升格”更大的张力，更多的空间，更多的愿景。

    职业教育作为一种跨越了产业与教育、企业与学校、工作与学习的所谓跨界的教育类型，在“后示范”时期，职业院校如何在专业、课程、教学以及教师等领域通过工学结合进一步提高教育教学质量？而这一质量的提高，又如何在产教融合思想指导下，逐步形成长效的校企合作的办学机制？职业教育质量保障，包括产业、企业对职业教育能否满足经济发展需求的满意度，对学生职业能力能否满足就业需求与生涯发展的有效度等等，其评价标准又如何制定？在使每个学生都成为一个合格劳动者的同时，如何能培养一大批职业教育的拔尖人才，行家里手？

    如何进一步在上述职业院校质量升级的基础上，更加清醒地认识到，现代职业教育体系不仅应该涵盖正规教育的职业院校，而且还要涵盖非正规教育范畴的职业培训，以及非正式教育的自学、在线学习等，需要更加深刻的大思考！基于此，建立一套涵盖上述三种教育形式、更适合经济社会发展和学生个性发展需要的职业教育分级制度，使得职业教育与普通教育等值而非同类，进而使得职业院校以至于整个职业教育，在现有水平上出现真正的内涵升级，实现整体的跃升，从而引发整个社会对职业教育价值的观念升级，是现代职业教育体系建设的一个近期即可操作的选项。

    职业教育升级的成功，若能使政府和社会对职业院校的领导予以与普通院校同等对待，对职业院校的投入予以与普通院校的同等对待，对职业院校的编制予以与普通院校的同等对待，对职业院校的教师予以与普通院校的同等对待，对职业院校的学生予以与普通院校的同等对待。那么，如此而已，何用他求？

    这就意味着，升级涵盖了升格而超越了升格。所以，强调职业教育的升级而非升格，必然会扩展“后示范”的时空。

来源：姜大源 《中国青年报》（2014年02月17日11版）

大决策：设立国家职业教育总局

——关于建立现代职业教育体系的建议（下）

    面对越来越激烈的国际经济竞争态势，要占据世界经济发展的制高点，我国经济必须从外延向内涵、从劳动密集向技术推动；从高速度向高质量、从外向拉动向内生增长；从环境破坏向环境保护的经济发展升级。这样一个更具质量和科技含量、凸显现代产业体系的升级版的经济，需要一个更具质量和效率的现代职业教育体系予以支撑。

    所以，进一步加大人力资本的投入，大力发展职业教育，提高职业教育的质量，推进劳动市场的制度建设，必然成为提高国家竞争力最重要的举措之一。但是，当前职业教育现状，离升级版的中国经济对职业人才的需求还相距甚远，其中一个亟待解决的重大问题是：用人的劳动制度与育人的教育制度的分离，严重地制约了现代职业教育体系的建设。

    这一问题表现在两个方面，一是表现为劳动人事部门与教育行政部门在职业教育和职业培训管理职能上的交叉，一是表现为劳动市场的用人需求与职业教育的育人供给的脱节，尤其是行业企业参与、参加职业教育途径的缺失，导致出现本应在职业教育政策的制定和实施上有更多话语权的行业企业，却处在一个可有可无的尴尬的“失语”境地。

    劳动制度与教育制度的分离，行业和企业的缺位，使得职业教育的办学缺乏劳动市场与职业预警的有效调控引导，产教融合、校企合作、工学结合的实施困难重重，劳动市场的信息资源、学校的教育资源与行业企业的实训资源，都无法实现综合配置，《职业教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中相关条款和规定都很难落实。这就是所谓“条条”管理，也就是纵向的分割的专业部门管理体制的弊病。

    显然，两套“条条”管理体制已几乎成为束缚职业教育发展的桎梏，必须在管理体制上为现代职业教育体系的建立，注入新的发展动力，以使职业教育“上台阶”，真正发挥助推现代经济体系的作用。但是，“上台阶”不能就教育论教育，而要跳出教育看教育。

    职业教育管理体制的“上台阶”，要改变目前职能交叉和供需脱节的弊端，必须从“块块”管理，即横向的综合部门管理体制着眼，必须有大手笔和大决策。建立国家职业教育机构，例如，国家职业教育总局，或国家职业教育委员会，或国家职业教育办公室，以实现职业教育资源的统筹，实现职业教育发展与改革的综合协调。

    国家职业教育总局，作为重大的管理体制改革，其职能是：制定职业教育和职业培训的战略发展规划，制定职业教育标准和职业技能标准，发布劳动市场需求与职业预警等；目的在于统筹教育行政部门、劳动人事部门和专业部委、行业协会及企业的相关资源，实现人力资源培养和使用的综合配置、协调发展。这里，尤其要发挥工会和企业行业参与职业教育管理的作用。

    国际上，瑞士长期以来在经济部下建立“职业教育与技术署”（BBT）、澳大利亚的国家培训局（ANTA）、德国联邦职业教育机构（BIBB），英国商业、技能与创新部等，都是对职业教育在国家层面进行统筹协调的管理机构。

    中国也曾进行过积极的探索。一是1991年国家建立的“职业技术教育中心研究所”，就是在考虑职业教育与劳动就业的紧密联系、为使职业教育的发展与劳动就业政策能实现更好的“跨界”协调和统筹的基础上组建的一个实体机构。所以，在管理体制上该机构既不隶属于教育部，也不隶属于劳动部。按照最初的设想，曾考虑采用“国家职业教育署”的名称，初衷就是在国务院的领导下管理和发展职业教育。当时办公地点设在国家教育委员会，教育部和劳动部各有一位副部长担任过所长。后终因“条条分割”的管理体制，这一机构又被分为教育部职业技术教育中心研究所和劳动部职业技能鉴定中心两部分。二是国家2004年建立的由教育部、发改委、财政部、人事部、劳动部、农业部、扶贫办等7部委组成的“职业教育工作部际联席会议制度”，也是基于职业教育必须建立统筹协调机制而组建的。但作为一个非实体机构的制度，还不具备对中央与地方、行业企业与劳动者、教育培训机构与用人机构之间等诸多不同的利益诉求进行统筹协调的功能，特别是地方、行业以及工会在职业教育发展中的作用还无法体现。

    建立宏观的职业教育管理机构——国家职业教育总局，立足于为升级版的中国经济提供升级版的职业人才，将成为现代职业教育体系的制度保障，是一个利国利民的大决策。

文本来源：姜大源 《中国青年报》（2014年02月24日11版）

（作者系教育部职业技术教育中心研究所研究员）