一、产教融合的制度演进

我国“产教融合”是从“产教结合”“产教合作”等概念演化而来，经历了从人才培养模式到合作关系，再到教育与生产交叉的制度3个阶段的演变。我国产教融合制度自改革开放40年以来大致经历了包含一体期、分离断裂期、改革完善期、相交融合期等4个阶段。

1.产教合一的包含一体期（1978—1994年）

这一时期产教融合政策的主要特征，一是政策用语以“产教结合”为主，“产教合作”为辅；二是政策主体以中共中央、国务院为主，教育部等为辅；三是政策方式在于通过厂校合作、校办企业等方式鼓励办学。

2.产教分离的分离断裂期（1995—2004年）

这一时期产教融合政策的主要特征，一是政策主体多元，既有中央、国务院的政策，也有全国人大的立法；既有国家层面的宏观政策，也有部委联合发文的实施政策。二是政策用语以“产教结合”为主，“主辅分离”为辅。三是政策方式以国企分离社会职能为主，辅以通过校办企业、订单培养等方式深化校企合作。四是政策方式以要求为主，强制性“必须”为辅。

3.产教结合的改革完善期（2005—2012年）

这一时期产教融合政策的主要特点，一是政策主体以教育部为主，国务院为辅；二是政策用语以“校企合作、工学结合”为主，“产教合作”为辅；三是政策方式以强调行业指导、企业参与为主；四是政策规范全都是“要求”；五是政策对象出现分化，单独针对高等职业教育的政策开始出现。

4.产教融合的相交融合期（2013至今）

这一时期产教融合政策的主要特点，一是政策用语正式使用“产教融合”，“产教融合”由专家学者的研究倡议上升为国家政策的转变；二是政策主体再次出现多元化，政策供给主体有中共中央、国务院及教育部等多个部委，政策主体的协同性加强；三是政策方式以强调企业办学主体地位，吸引企业参与职业教育为主，突出教育与产业的融合；四是政策规范全为“要求”；五是政策对象以整个职业技术教育为主，“高等职业教育”为辅。

二、产教融合的制度逻辑

我国产教融合制度，纵观其发展过程，以1978年改革开放以来为历史节点，呈现出由碎片性政策条款到整合性体系化政策融合，由供给不足到有效供给，由政府单一主体到多元互动供给发展等显著特征。

1.制度载体：从碎片性政策条款到整合性体系化政策束

长期以来，我国产教融合制度的供给主体提倡的都是“产教结合”，制度设计存在如下不足：一是制度（政策）缺乏连贯性和统一性，有的文件称为“产教结合”，而有的文件称为“产学研结合”，还有的文件又称“产教合作”，反映了制度设计主体理念的摇摆不定；二是制度（政策）缺乏系统性和科学性，有关产教合作的制度要义散见于不同的法律或政策文本中，即碎片化的条款，缺乏专门的制度文件予以集中规范。

2013年《教育部关于深化教育领域综合改革的意见》首次提出要“完善职业教育产教融合制度”，标志着在政策层面上，制度供给主体首次肯定了学术界提出的“产教融合”概念。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，2015年《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》以及《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，2018年《关于促进职业教育产教融合的若干意见》等制度文件的密集出台，标志着我国产教融合“政策束”的基本完成，体系化、立体化、综合性制度正在逐步成型和完善。

2.供给效度：从供给不足到有效供给

长期以来，我国职业教育产教融合制度处于供给不足状态，集中表现在以下几个方面。

一是制度供给的碎片化。在国务院2018年出台促进产教融合的专门文件之前，我国产教融合制度散见于各个职业教育的政策文本之中，缺乏全局角度的总体性考虑，在制度供给和设计上呈现碎片化特征，或者制度缺失，或者制度执行不力。

二是供给主体的单一化。一段时间以来，我国职业教育制度的来源主要是教育部门出台的政策，采用“自上而下”的方式，呈现出设计主体单一化倾向。教育部门起草的职业教育制度往往依靠一些“精英”来设计和制定。“精英”由于其在资源占有和控制的绝对优势，对推动制度出台具有得天独厚的优势，一定程度提高了产教融合的社会认可度。但是，与整个社会构成相比，精英群体只是很小的一部分，产教融合涉及教育、产业两大部门，问题错综复杂，因此，制度设计不能忽视民间非精英群体的原动力作用，以提高制度供给效能。

三是制度供给的形式化。由于产教融合制度涉及面广，并缺乏有效的监督机制，我国产教融合制度设计和执行存在形式化倾向明显的问题，具体表现在制度安排形式化和制度执行的形式化两个方面。制度供给的形式化即“软政权化”问题，即指尽管制定了法律和法规，但贯彻执行能力退化，出现了有令不行、执法不严的现象。我国职业教育产教融合制度安排的形式化还体现在制度名称及内容的频繁变动，制度安排呈现出短期化的倾向。制度供给的形式不能有效满足职业教育的实际需求，因此，不可能真正地发挥制度的作用和功能。

随着国务院产教融合促进意见的出台，我国产教融合制度供给开始步入正轨，制度供给的有效性逐步增强：一是在全社会形成了制度共识，提高了对产教融合制度价值与作用的认识；二是制度供给的主体由单一向多元发展，形成了国家主导、教育部门与产业部门共同参与的制度供给模式，制度束的组合拳效应进一步彰显；三是制度供给的针对性进一步提高，制度设计针对教育部门和产业部门长期分割的问题，通过由行业管理向功能管理的方式转变，打破了部门和行业界限，统筹整合职业教育优质资源，强化地方政府在产教融合中的推动、引导和支持作用，辅以绩效评价体系和评估机制等，提高了制度供给的有效性。

3.变迁动力：从政府推动到多元互动

纵观我国产教融合制度变迁史，其变迁还具有如下特点：一是由于我国政治体制的原因，政府机关在政治力量对比与权力资源配置上均处于绝对优势地位，政府主体是产教融合制度供给的绝对主体；二是产教融合制度主要通过政府部门按照行政命令方式贯彻实施；三是由于政府主体与非政府主体对产教融合制度安排的成本与收益的预期值存在不一致，制度需求与制度供给不可避免存在差异，从而造成职业教育法修订的迟迟未能完成及产教融合制度的滞后。

随着我国市场经济体制的不断完善及治理方式的改革，公众参与在制度供给中的作用越来越凸显。职业学校、企业等主体对产教融合的制度需求越来越受到制度供给主体的重视。需求性制度变迁模式在教育制度创新中会逐渐发挥作用。

三、产教融合的制度创新

1.从理念模式到法律原则

产教融合既是一种理念，也是一种人才培养模式，日益得到国际社会的广泛认同。我国应牢固确立产教融合作为职业教育工作的基本理念，明确职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分这一基本定位，深入推进职业教育主动紧密结合产业发展，主动对接产业需求，主动融入经济社会发展全过程，并把发展职业教育作为全社会的共同任务，使职业教育决策、实施和评价成为教育界与产业界的共同责任。

产教融合作为一种人才培养模式被提出和兴起已在世界范围内广泛实施。“产教融合”是职业教育与产业界为了推动技能养成与发展而进行的资源优势互补的合作活动、关系及保障制度。我国应把“产教融合”作为《职业教育法》的一项基本原则予以明确。产教融合作为职业教育的核心制度，应作为职业教育法的基本原则贯穿其中。产教融合作为职业教育法的基本原则，可通过明确产业、教育部门的责权利的具体规则加以明确。

2.从政策供给到法律供给

从现有的产教融合制度文本来看，我国产教融合的制度形式主要是政府部门的政策，呈现的是政策文件多、法律制度少的问题。产教融合首先在法律供给上要体现，对教育部门、产业部门均有约束力；其次是政策供给要明确，对教育部门、产业部门均有驱动力；再次是运行机制要可行，对教育部门、产业部门均有驾驭力。

我国有关产教融合的政策已基本成型，要提高政策执行的稳定性和权威性，就应把相应的政策上升为法律，从而把制度供给的范式由政策供给向法律供给转型。具体来说，一是修订《职业教育法》，把产教融合相关政策内容纳入法律调整范围；二是适时出台《产教融合促进条例》，以行政法规的形式规定产教融合的目的、原则、形式及法律责任等。

3.从制度移植到制度创新

我国职业教育产教融合制度，从现有的政策供给的原动力来看，主要是教育部门在推动，呈现单向度制度移植的特征。我国职业教育产教融合制度在计划经济时代，移植的是苏联的职业教育模式。改革开放以来，德国双元制曾一度受捧。但教育部门的单一推动，难以形成政策的合力，产教融合的机制始终未能有效建立。

根据现有政策实践，我国产教融合制度的供给已由单一教育部门上升至国家的高度，制度供给的部门必将从教育部门扩散至产业等部门。随着产教融合成为国家法律的基本原则和社会的广泛共识，产业部门、教育部门、人力资源部门等必将从自身部门职责出发，创新政策与制度，促进产教融合深度发展。重点将在以下几个方面进行创新：一是明确产教融合的组织形态、主体性质；二是明确产教融合产权制度，对职业教育混合所有制进一步明晰；三是出台产教融合的土地、财税优惠等专项政策。（节选自《中国职业技术教育》2020年第13期）